Czynności prawnych najczęściej dokonują osoby, których bezpośrednio mają dotyczyć skutki podejmowanych czynności. Dopuszczalne i często wymagane przy dokonywaniu tych czynności jest zastępstwo określane jako reprezentacja (przedstawicielstwo). Przedstawicielem jest osoba, która dokonuje czynności prawnej w imieniu innej osoby i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niej.
Przedstawiciel może być umocowany do działania w imieniu reprezentowanego na podstawie przepisu ustawy (przedstawicielstwo ustawowe) lub oświadczenia reprezentowanego (pełnomocnictwo).
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z nią organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacja tej zasady jest możliwa, gdy strona ma zapewnioną prawidłową reprezentację w postępowaniu administracyjnym. Stroną w tym postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ z urzędu ustala jakie podmioty mają wspomniany interes prawny i obowiązek. Pozwala to na prawidłowe zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Aby skuteczne zawiadomienie strony o wszczęciu w ogóle było możliwe, należy najpierw ustalić dane podmiotu będącego stroną lub jej przedstawicielem. Czasem jednak nie jest to możliwe. W takich sytuacjach organ administracji publicznej ma szczególne uprawnienia, dzięki którym może realizować zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Wyróżnia się trzy grupy tego rodzaju sytuacji:
-
jeśli nie jest znany podmiot, który powinien uczestniczyć w postępowaniu jako strona;
-
jeśli nie jest znane miejsce pobytu strony (strona jest nieobecna);
-
jeśli dla strony, która powinna w sprawie działać przed przedstawiciela, nie został ustanowiony właściwy przedstawiciel.
Pierwsza sytuacja nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana w sposób generalny. Kodeks normuje tylko sytuację, gdy strona postępowania zmarła, a nie są znani jej następcy prawni. Zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a jeśli brak tych osób – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Osobą, która sprawuje zarząd majątkiem masy spadkowej może być w szczególności wykonawca testamentu. Spadek uważa się za nieobjęty, gdy żaden ze spadkobierców nie objął go w posiadanie, zarząd, użytkowanie lub przechowanie. Do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę sąd czuwa nad całością spadku, a w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku. Kurator spadku posiada zdolność procesową w postępowaniu administracyjnym, w którym działa jako strona.
Dla osoby nieobecnej wyznacza się przedstawiciela, o ile nie został już wyznaczony (art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dokonuje się tego w trybie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stanowi on, że dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. Tak samo jest, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy wykonuje je nienależycie.
Organ administracji publicznej może także samodzielnie wyznaczyć dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu administracyjnym do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd w wypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki (art. 34 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Organ administracji publicznej powinien także wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony.
Organ powinien również wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby prawnej, gdy osoba ta nie może prowadzić swoich spraw z powodu braku powołanych do tego organów.